O direito de protesto, livre manifestação e liberdade de expressão no sistema internacional

A liberdade de expressão é um direito amplamente garantido pelos padrões e dispositivos internacionais, sendo parte integrante e essencial para os sistemas democráticos das sociedades contemporâneas.

Tal associação se revela no posicionamento da Corte Europeia de Direitos Humanos. Também a Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos estabelece a íntima relação entre o direito à liberdade de expressão e o direito de associação e o direito de reunião – e que há uma violação implícita da liberdade de expressão quando os direitos de associação e reunião são violados.

Nesse sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos entende que a “liberdade de expressão constitui um elemento primário e básico da ordem pública de uma sociedade democrática, o que não é concebível sem o livre debate e a possibilidade de vozes dissidentes serem plenamente ouvidas”.

Declaração Universal dos Direitos Humanos

A Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo 19, determina que a liberdade de expressão é um direito humano universal e que “toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.”

Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos

É um tratado das Nações Unidas ratificado por diversos países e estabelece que:

ARTIGO 19

  1. Ninguém poderá ser molestado por suas opiniões.
  2. Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, em forma impressa ou artística, ou qualquer outro meio de sua escolha

Convenção Americana

Foi ratificada pelo Brasil em setembro de 1992, em seu artigo 13 também consagra o livre fluxo de ideias e avança ao estabelecer que o direito à liberdade de expressão não pode estar sujeito à censura prévia:

O exercício do direito previsto no inciso precedente não pode estar sujeito à censura prévia, mas às responsabilidades ulteriores, que devem ser expressamente fixadas pela lei e ser necessárias para assegurar:

  1. o respeito aos direitos ou à reputação das demais pessoas; ou
  2. a proteção da segurança nacional, da ordem pública, ou da saúde ou da moral públicas.

A Convenção avança ao determinar que o controle prévio somente poderá ocorrer em uma ocasião, qual seja para proteger as crianças e adolescentes dos espetáculos públicos que tenham a capacidade de causar danos à moral da infância e da adolescência. A censura prévia, de forma geral, é proibida.

Os direitos à liberdade de reunião e de associação, assim como a liberdade de expressão, são protegidos por diversos instrumentos internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil, e que, portanto, têm status constitucional, já que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo país e incorporados ao direito interno têm natureza supralegal.

Declaração Universal dos Direitos Humanos

Garante que “toda pessoa tem direito à liberdade de reunião e associação pacíficas”.

Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos

Artigo 21

O direito de reunião pacífica será reconhecido. O exercício desse direito estará sujeito apenas às restrições previstas em lei e que se façam necessárias, em uma sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança ou da ordem públicas, ou para proteger a saúde pública ou os direitos e as liberdades das pessoas.

Artigo 22

  1. Toda pessoa terá o direito de associar-se livremente a outras, inclusive o direito de construir sindicatos e de a eles filiar-se, para a proteção de seus interesses

Convenção Interamericana de Direitos Humanos

Garante o direito a reunião e a livre associação nos seus artigos 15 e 16:

Artigo 15 – Direito de Reunião

É reconhecido o direito de reunião pacífica e sem armas. O exercício desse direito só pode estar sujeito às restrições previstas em lei e que se façam necessárias, em uma sociedade democrática, ao interesse da segurança nacional, da segurança ou ordem públicas, ou para proteger a saúde ou a moral públicas ou os direitos e as liberdades das demais pessoas.

Artigo 16 – Liberdade de Associação

  1. Todas as pessoas têm o direito de associar-se livremente com fins ideológicos, religiosos, políticos, econômicos, trabalhistas, sociais, culturais, desportivos ou de qualquer outra natureza.

Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem

Garante o direito de reunião no artigo XXI, que determina que “Toda pessoa tem o direito de se reunir pacificamente com outras, em manifestação pública, ou em assembleia transitória, em relação com seus interesses comuns, de qualquer natureza que sejam”.

É importante ressaltar que tanto a Corte Interamericana de Direitos Humanos quanto a Comissão Interamericana de Direitos Humanos afirmam que embora tenha sido adotada como declaração, e não tratado, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem constitui fonte internacional de obrigações para os Estados Membros da Organização dos Estados Americanos.

Em uma contribuição conjunta para o relatório de janeiro de 2013, do Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos, os Relatores Especiais para a liberdade de reunião pacífica e associação, para a liberdade de expressão e opinião, e sobre a situação dos defensores dos direitos humanos declararam que os Estados devem reconhecer o papel positivo de protestos pacíficos, como forma de fortalecer os direitos humanos e a democracia.

O relatório reconhece que os protestos pacíficos são “um aspecto fundamental de uma democracia vibrante” e que “os direitos à liberdade de reunião pacífica e associação e liberdade de expressão e opinião, são componentes essenciais à democracia e indispensáveis para o pleno exercício dos direitos humanos e devem ser garantidos pelo Estado.” Ressalta ainda que, em muitas instâncias, esses direitos têm sido indevidamente restringidos ou negados na totalidade no contexto de protestos pacíficos.

Relatoria especial para liberdade de reunião pacífica e associação das Nações Unidas

O Relator Especial da ONU sobre a Liberdade de Reunião Pacífica e Associação em seu relatório inicial para o Conselho dos Direitos Humanos da ONU, define o termo reunião como incluindo manifestações, greves, marchas, comícios e até protestos passivos (“sit-ins” – protesto não violento em que os manifestantes permanecem sentados em lugares estratégicos). O relator ainda enfatiza a obrigação dos Estados Membros de facilitar e proteger as reuniões pacíficas, inclusive por meio de negociações e mediações.

Em um relatório para a vigésima sessão do Comitê de Direitos Humanos da ONU, o relator expressou que os direitos à liberdade de reunião pacífica e associação “servem como um veículo para o exercício de muitos outros direitos civis, culturais, econômicos, políticos e sociais”. Para o Relator, tal interdependência e inter-relacionamento com outros direitos os transformam em um valioso indicador do respeito do Estado pelo exercício de muitos outros direitos humanos. No Relatório anual de 2014, declarou: ”Democracia envolve mais do que o mero exercício do direito ao voto. Para que a democracia floresça, deve-se garantir às pessoas todo o espectro de direitos e liberdades fundamentais, incluindo o direito à liberdade de expressão e associação, como meios de influenciar as políticas públicas do Estado. Em anos recentes, muitos Estados têm respondido a expressões populares de descontentamento pacífico por meio da violenta repressão de protestos e outras formas de reunião, restringindo a capacidade de associações se formarem e operarem, além de promover o abuso físico de muitos manifestantes.”

Ainda, referindo-se a grupos da sociedade que apresentam destacada vulnerabilidade para ressaltar a importância da garantia do direito ao protesto, o Relator afirma: ”Os direitos à liberdade de reunião pacífica e de associação representam um papel central no empoderamento de indivíduos pertencentes a grupos que correm mais riscos no clamor por outros direitos e na superação de obstáculos associados à marginalização. Tais direitos devem, portanto, não apenas ser garantidos, mas facilitados.”

Por fim, de forma a reafirmar a importância concedida pelos organismos e padrões internacionais sobre a garantia do direito ao protesto, cita-se a decisão da Corte Europeia de Direitos Humanos, segundo a qual, por ser o direito de manifestação uma ”garantia fundamental que precisa de amparo do Estado”, é dever do Estado não apenas garanti-lo, mas também assegurar que os manifestantes estejam protegidos contra reações violentas da população, o que aprofunda o amparo do direito. Em um trecho da decisão, explicitou-se: ”Uma liberdade de reunião pacífica e efetiva não pode, portanto, ser reduzida a um mero dever de não-intervenção por parte do Estado (…) Os participantes devem ser capazes de, com a assistência do Estado, manter as manifestações sem receio de sujeição a violência física por seus opositores.”

Restrições ao direito de manifestação e protesto no direito internacional

O direito de manifestação e protesto, considerado pelos padrões internacionais de direitos humanos como um desdobramento dos direitos de liberdade de expressão, liberdade de reunião pacífica e de associação, pode estar sujeito a algumas restrições legítimas, conforme prevê a legislação internacional.

Apesar de sua importância internacionalmente reconhecida, é certo que a liberdade de expressão, e consequentemente o direito de manifestação e protesto, não são absolutos. Em algumas situações, é justificável que se interfira no exercício desta liberdade com o fim de proteger outros direitos humanos, os direitos humanos de outrem ou a própria liberdade de expressão em sua dimensão coletiva.

A pergunta central, portanto, será exatamente quando e sob quais circunstâncias o direito internacional permite que restrições sejam impostas.

A normativa internacional, por meio do artigo 19, parágrafo 3°, do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, é clara na resposta a essas indagações e estabeleceu o chamado “teste de três fases”, com a finalidade de avaliar, caso a caso, se restrições à liberdade de expressão e informação podem ser consideradas legítimas. A “regra das três partes” determina que qualquer restrição à liberdade de expressão deverá:

  1. Estar prevista por lei e regulamento de forma clara e objetiva;
  2. proteger um fim considerado legítimo perante o direito internacional (são eles: respeito pelos direitos e reputações de outros, e a proteção da segurança nacional, ordem, saúde e moral públicas);
  3. ser necessária para a proteção do fim legítimo.

Além disso, o Relatório do Alto Comissário da ONU para Direitos Humanos deixa expresso que “a liberdade de realizar e participar de protestos deve ser considerada a regra e as limitações a isso consideradas uma exceção. Nesse sentido, a proteção dos direitos e liberdades de outros não deve ser usada como uma desculpa para limitar o exercício de protestos pacíficos.” Por esse motivo, os organismos internacionais de direitos humanos já reconheceram que o fechamento de vias públicas durante manifestações, por exemplo, não é um motivo legítimo para restringir o direito de protesto, já que um dos objetivos dessa ação é justamente mobilizar e chamar a atenção da população que circula diariamente pelas ruas da cidades.

Da mesma forma, focos não generalizados de violência em uma manifestação não devem ensejar a restrição da liberdade de expressão de uma grande maioria que se manifesta pacificamente. O documento elaborado pela Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), intitulado ”Manual de Monitoramento da Liberdade de Reunião Pacífica” sugere que podem haver atos não-pacíficos realizados por indivíduos, mas que ”isso não afeta os direitos individuais de participantes pacíficos”. Dessa forma, as ações reativas do Estado contra desordem e violência devem sempre ser proporcionais às ações dos manifestantes.

Em alguns casos, a violência por parte dos manifestantes pode ser uma resposta à violência de um Estado que reprime desnecessariamente e desproporcionalmente o direito à manifestação. Nesse sentido, o Relator Especial da ONU sobre Execuções Sumárias, Arbitrárias ou Extrajudiciais, em seu relatório anual de 2011, atentou para o fato de que, em países onde o direito à liberdade de reunião pacífica é suprimido, há maior probabilidade de que as manifestações que ocorram se tornem violentas.

Sabemos, no entanto, que casos de violências iniciados por parte dos manifestantes não são a regra e que, na maioria das vezes, o foco de violência pode ser facilmente localizado e sanado. Assim, o Relator Especial da ONU, Maina Kiai, aponta que, de acordo com a Corte Europeia de Direitos Humanos,

“um indivíduo não deixa de usufruir o direito de liberdade de reunião pacífica como resultado de violência esporádica ou outros atos puníveis cometidos por outros no curso dos protestos se o indivíduo em questão permanecer pacífico em suas intenções e comportamento”.

O documento ainda enfatiza que, enquanto as manifestações se mantiverem pacíficas, elas não devem ser dispersas pelos agentes da lei e que a dispersão de manifestações deve ser medida de último recurso, não devendo ser utilizada, a menos que todas as medidas razoáveis para facilitar e proteger os protestos já tenham sido utilizadas e somente se houver uma iminente ameaça de violência. Quando for necessária, a dispersão deve ser governada pelos princípios internacionais.

Em seu Comentário Geral nº 34, de 2011, o Comitê de Direitos Humanos da ONU declara que “quando um Estado membro impõe restrições ao exercício da liberdade de expressão, isso não pode por em risco o direito em si. O Comitê recorda que a relação entre direito e restrição e entre norma e exceção não deve ser invertida”.

No último Comentário Geral, emitido em 2014, que foca na ampla temática de liberdades pessoais, há uma sessão destinada a enumeração de situações de restrição arbitrária e ilegal de tais liberdades. Dentre elas, destaca-se que: “prisão ou detenção como punição pelo exercício legítimo de direitos garantidos pelo Acordo será considerada arbitrária, incluindo liberdade de opinião e expressão (art.19), liberdade de reunião (art.21), liberdade de associação (art.22) (…)”

No Relatório sobre manifestações públicas e liberdade de expressão e liberdade de reunião, enfatizou-se a importância da participação social, através de manifestações públicas, para a consolidação da vida democrática das sociedades. Em geral, a liberdade de expressão e a liberdade de reunião são de crucial interesse social, o que deixaria o Estado com margens muito estreitas para justificar a restrição a esses direitos. Nesse sentido, o propósito de estabelecer regulação quanto ao direito de reunião não pode ser o de estabelecer bases para proibição de reuniões e protestos.